Apilex Legal

Kategori: İdare Hukuku

  • İdare Hukuku ve Yapay Zeka

    Yapay zeka tüm hukuk dallarını etkilemektedir ve dönüşüme sebebiyet vermektedir. Yapay zekanın en çok etkilediği hukuk dallarının başında ise idare hukuku gelir. Yapay zekanın doğrudan etkilemediği, kısa, orta ve uzun vadeli dönüşümlere sebebiyet vermediği neredeyse tek bir idare hukuku başlığı dahi yoktur. Örneğin kamu yararı ve takdir yetkisi kavramları derinden etkilenecektir. İdare hukukunda kamu yararının ve takdir yetkisinin tespiti için hukuk dışı araçların kullanılması yeni bir fenomen değildir. İktisat bilimine ait olan bir yöntem olan fayda-maliyet analizi, idare hukukunda onlarca yıldır kullanılmaktadır ve hangi faaliyetin kamu yararına olduğuna, idarenin takdir yetkisini hukuka uygun kullanıp kullanmadığına ilişkin kararları doğrudan etkilemektedir. Bu ve benzeri araçlar özellikle ekonomik kamu yararını ilgilendiren hususlarda veya hukuki değerlendirme dışında teknik uzmanlığı gerektiren konularda kullanılmaktadır ve bu araçların kullanılması artık hukuk devletinin bir gereğidir. 

    Yapay zekâ teknolojilerinin kullanılması da idare hukukunda benzer bir yere sahip olacaktır. Hatta yapay zekâ teknolojileri başta teşkilat ve kamu yararı kurumları olmak üzere, idare hukukunun tamamında bir dönüşüme sebebiyet verecektir. Bu konu şüphesiz oldukça geniştir ve tek yönlü ele alınması mümkün değildir. Yapay zekanın idare hukukunda sebebiyet verdiği ve/veya vereceği olumlu sonuçlar olduğu gibi olumsuz sonuçlar da mutlaka göz önünde bulundurulmalıdır.

    Yapay zekanın idare hukukundaki olumlu etkileri, öncelikle idarenin karar alma süreçlerinde görülmektedir. Yapay zeka teknolojileri sayesinde idareler, daha hızlı, verimli ve yerinde kararlar verebilirler. Estonya örneğinde olduğu gibi dijitalleşme ve yapay zeka entegrasyonu sayesinde kamu hizmetlerinin neredeyse tamamının elektronik ortamda sunulması, idarenin işlem tesis süresini kısaltmakta, vatandaşların idareyle ilişkisini kolaylaştırmakta ve usul ekonomisine hizmet etmektedir. Vergi beyannamelerinin büyük çoğunluğunun birkaç dakika içinde otomatik olarak işlenebilmesi günlük hayatta önemli bir kolaylık sağlamaktadır. Büyük verilerin entegre edilmesi ve yapay zeka sayesinde hızlı bir şekilde analiz edilmesi sayesinde kamu yararına olan faaliyetlerin tespitinde nesnellik sağlanmaktadır. Yine uzmanlık gerektiren ve insan eliyle yapılması yüksek maliyet ve zaman gerektirecek risk analizleri, yapay zekanın tüm veriyi aynı anda ve insandan çok daha hızlı işleyebilmesi dolayısıyla kolaylaşacaktır. Bir meselenin her boyutuna ilişkin teknik verilerin analizi sayesinde kamu yararına olan ve olmayan faaliyetlerin tespitinde de gelişme sağlanacaktır. Dolayısıyla yapay zeka destekli karar destek sistemleri, idarenin karmaşık teknik konularda (örneğin çevresel etki değerlendirmesi, trafik güvenliği veya sağlık hizmetlerinin planlanması gibi) istatistiki analizlerden yararlanmasını mümkün kılmaktadır ve bu da takdir yetkisinin keyfilikten uzak, veriye dayalı bir zeminde kullanılmasını teşvik etmektedir. Bütün bu olumlu etkiler, yapay zekanın idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıran değil, aksine onu daha şeffaf, rasyonel ve hesap verilebilir bir çerçevede kullanılmasına katkı sunan bir araç olarak konumlandırılabileceğini göstermektedir.

    Buna karşılık yapay zekanın idare hukukundaki olumsuz etkileri ve riskleri de göz ardı edilemez. Hollanda’da sosyal yardım ve vergi alanında kullanılan algoritmaya ilişkin dava, yapay zeka temelli risk analizi sistemlerinin özel hayatın gizliliği, ayrımcılık yasağı ve şeffaflık bakımından ciddi sorunlar doğurabileceğini ortaya koymuştur. Ayrıca, algoritmik önyargılar ve eğitim verilerindeki sistematik eşitsizlikler, idarenin takdir yetkisinin görünürde “nesnel” ama gerçekte belirli grupları olumsuz etkileyen bir biçimde yönelmesine yol açabilir. Bu da eşitlik, ayrımcılık yasağı ve ölçülülük ilkeleri bakımından yeni ihlal riskleri doğurmaktadır. Yapay zekanın kara kutu niteliği (“black box theory” olarak adlandırılan bu yaklaşım başka bir yazıda ele alınacaktır), idari işlemlerin gerekçelendirilmesini, yargısal denetimi ve idarenin sorumluluğunun tespitini zorlaştırmaktadır. Dolayısıyla yapay zekanın idare hukukundaki kullanımının, takdir yetkisini güçlendiren teknik bir araç olmanın ötesine geçerek, gerektiğinde takdir yetkisinin sınırlandırılması veya yeniden tanımlanmasını zorunlu kılan normatif ve kurumsal reformları da beraberinde getirdiği kabul edilmelidir.

    Yapay zekanın idare hukuku alanındaki etkileri varlığı veya yokluğu tartışılabilecek bir olgu değildir. Yapay zeka idare hukukunu hali hazırda etkilemektedir ve bu objektif bir veridir. Tartışmalı olan, yapay zekadan kaynaklanan meselelerin idare hukukunun temel ilkeleriyle uyumlu olarak nasıl konumlandırılacağıdır. Arnavutluk’ta belli kamu hizmetlerinin tümüyle yapay zekaya teslim edilmesi gibi örneklerin varlığı, bu etkinin kaçınılmaz olduğunu göstermektedir. Yapılması gereken, idare hukukunun yıllar içinde oluşmuş ve oturmuş teorisini göz ardı etmeden ancak bu kaçınılmazlığı da göz önünde bulundurarak yeni bir hukuki zemin oluşturmaktır.

  • İdarenin Sanatla İmtihanı: Hangi Sanat?

    İdarenin Sanatla İmtihanı: Hangi Sanat?1

    Giriş

    Devletin sanatın sunucusu ve/veya destekleyicisi olması, Antik Çağlardan beri mevcut olan tarihsel bir olgudur. Devlet-sanat ilişkisinin mevcudiyeti ve şekli, farklı ülkelerde ve dönemlerde devletlerin sahip olduğu ideoloji ve/veya ekonomik anlayış çerçevesinde biçimlenmiştir. Günümüzde sosyal devlet -özellikle sosyal adalet ilkesi–çerçevesinde devletin sanatı erişilebilir kılmak için faaliyet yürütmesini savunmak mümkün ve hatta gereklidir. 

    Sanata erişilebilirliğin sağlanması, ilk olarak yasamanın bunu bir kanuni yükümlülük öngörmesi ve bütçe ayırması ile başlar; bu yükümlülüklerin hayata geçirilmesi ise idare hukukunun alanına girer. Günümüzde sanatın erişilebilir kılınması için idarenin temel olarak iki faaliyeti yürüttüğünü görüyoruz: sanat kamu hizmeti (ör. devlet tiyatroları) ve özendirme ve destekleme faaliyeti (ör. sinema teşvikleri) 

    Bu faaliyetler, devlet ve sanatın yakın ilişkide olmasının ortaya çıkardığı dışsallıklar (ör. sanatın propaganda aracı olarak kullanılması ya da vergi verenleri rahatsız eden sanatın desteklenmesi) göz önünde tutulduğunda “hangi sanat?” sorusunu doğurur. Bu doğrultuda idarenin sanat sunarken veya sanatı desteklerken takdir yetkisini ne yönde kullanacağı hukuki bir soru olarak karşımıza çıkar. 

    Bu, yalnızca teorik bir tartışma değildir. Kamu tüzel kişiliğini haiz TRT tarafından gösterilen bazı dizilerin (dizi yayıncılığının kamu hizmeti niteliği taşıyıp taşımadığı tartışması bir kenara) propaganda aracı olduğu eleştirisi veya Kurak Günler filmine verilen desteğin geri alınmasının sansür olarak nitelendirilmesi, bu konunun gerek sanata erişim sağlamak isteyen bireyler gerekse sanatçılar bakımından güncelliğini ve önemini gösterir. Bu, Türkiye’ye özgü değildir. Amerika Birleşik Devletleri’nde “kültür savaşları” olarak adlandırılan dönemde, kamu kaynağı ile desteklenen ve dini değerleri sarstığı iddia edilen eserler büyük tartışmalara yol açmıştır. 2

    Tarihte yöneticilerin “doğru” sanatı tanımlamaya çalıştığı veya istedikleri kişiye destek verdiği görülmüşse de modern demokrasilerde devlet özel tüketici gibi hareket edemez.3 Bu da idarenin sunulacak veya desteklenecek sanatı belirlerken haiz olduğu takdir yetkisini ve sınırlarını sorgulamayı gerektirir. Bu yazı, mevzu hukuk bakımından bir değerlendirme yapmayı değil idarenin sunması/desteklemesi gereken sanata ilişkin temel esasları ve tartışma alanlarını ortaya koymayı amaçlamaktadır. 4

    İdarenin Takdir Yetkisi mi Keyfiyet mi?

    İdarenin faaliyetlerini eksiksiz biçimce yerine getirebilmesi ve kamu yararının sağlanabilmesi için belirli bir hareket serbestisine -takdir yetkisine- sahip olması gerekir.5 Bununla birlikte bu yetki sınırsız değildir; keyfiliğin önlenmesi ve bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin korunması esastır.6 Bu yetkinin nasıl kullanılacağı sanat faaliyetinin vergiler ile yürütüldüğü düşünüldüğünde, kamu kaynağının doğru kullanımı bakımından da önem taşır. 7

    Halide Edip Adıvar’ın da uyardığı gibi, devletin sanat üzerindeki tekeli, sanatı “fabrikadan çıkmış seri halinde çanak ve çömleğe” dönüştürme riski taşır. Bununla birlikte sanat kavramının tanımsızlığı, bu yetkinin denetimini güçleştirir. Hangi sanat sorusuna cevap arayışı yerindelik denetimi yapma riskini barındırır ve Anayasa md. 125/4 uyarınca yargı hiçbir surette yerindelik denetimi yapamaz. 

    Sanat faaliyeti söz konusu olduğunda takdir yetkisi değerlendirmesi iki temel soruyu ortaya çıkarır: (i) görevleri arasında sanat faaliyeti yürütme bulunan idarelerin bu faaliyetleri yürütüp yürütmeyeceği ve (ii) yürütme kararı aldığı sanat faaliyetlerini ne şekilde ve ne kapsamda yürüteceği. Bu blog yazısında ikinci konu değerlendirilmektedir.

    İdare takdir yetkisini Anayasada yer alan ilkelere uygun, eşitlik ilkesini gözeterek, “kamu yararı ve kamu hizmeti gerekleri” doğrultusunda ve gerekçeli olarak kullanmalıdır. 8Takdir yetkisinin kötüye kullanılmasının hukuk devleti ile bağdaşmayacağı unutulmamalıdır.

    Temel İlke: “En İyiyi” “En Fazla Kişiye” Sunmak

    Sanat faaliyeti söz konusu olduğunda idarenin esas alması gereken temel ilke “en iyiyi” “en fazla kişi” için (the best to the most) sunmak olmalıdır.9 Bu yaklaşım sanatın belirli bir elite değil ekonomik veya coğrafi engeller gözetilmeksizin herkese sunulmasını hedefler. 

    Elbette ki bu ilke zor soruları da beraberinde getirir: Sanatta mükemmeliyetin ne demektir? Sanat dalları arasında bir ayrıma gidilebilir mi? Amatör sanat ile profesyonel kurular arasında bir tercih yapılmalı mıdır? Hangi özneye (ör. sanatçıya, sanat kurumuna veya yararlanıcı) destek verilmelidir? Kültür politikasının ne ölçüde merkezileşmelidir? 

    Bu sorular cevaplanması kolay olmayan sorulardır. Nitekim, sunulması ya da desteklenmesi gereken sanatların listelenmesi en azından bir hukuki metnin sınırını aşacaktır. Ancak bu durum temel ilkelerin tartışılmasına engel değildir.

    Kim Neye Göre Karar Verecek: Yetkin Kurullar ve Mozaik Yaklaşım Önerisi

    Burada değerlendirilmesi gereken ilk husus sunulacak/desteklenecek sanata kimin karar vereceğidir. Yetkin kişiler tarafından oluşturulan ve siyasetten bağımsızlık güvencesi verilmiş kurulların bu kararlarda rol oynaması önemlidir. Bu kurulların özerkliği “arm’s lenght” yaklaşımı olarak da ele alınmaktadır.10 Karar vericilerin eseri odağa alması gerekliliği ve siyasetten bağımsızlığı savunulsa da kamuya hesap verme yükümlülüğü olmayan kişilere kamu kaynağı harcama yetkisi verilmesi meşruiyet sorununu gündeme getirmektedir. Bu doğrultuda idarenin bu kararlarda yer alması ya da temel prensipleri belirleyici olarak konumlanması kaçınılmazdır. 

    Sanat faaliyeti söz konusu olduğunda savunulması gereken temel prensip kanımca “mozaik” yaklaşımdır. İdare, sanat dalları arasında bir ayrım gözetmeden ve tek yönlü bir bakış açısı dayatmadan kapsayıcı bir kültür politikasıyla sanat mozaiği oluşturmalıdır. Burada piyasadaki boşlukların gözetilmesi kamu yararının karşılanması bakımından önemlidir. Klasik bale ya da çocuk tiyatroları gibi piyasanın tek başına karşılayamadığı alanlara öncelik verilebilir.11 Sanat mozaiği oluşturulurken yararlanıcının/izleyicinin fikrinin alınması ve katılımcı bir politika izlenmesi de önemlidir. Bunlar yapılırken popülerlik tuzağına düşmemek ve sunulan ve desteklenen sanatın amaçladığı kamu yararını sorgulamaktan vazgeçmek de gereklidir. 

    İdarenin (Anayasal) Sınırları

    Sunulacak ve desteklenecek sanat belirlenirken -gerek bunlara ilişkin düzenlemeler yapılırken gerek birel düzlemde karar verilirken- idarenin sanat aracılığı ile belirli görüşleri aşılama riski ortaya çıkar. Ancak idarenin faaliyetlerini tarafsızlık içerisinde yürütmesi ve ayrımcılık yapmaması gerekir. Nitekim idare, Anayasamız ile de güvence altına alındığı üzere herkese eşit davranma yükümlülüğü altındadır. 

    Buradaki tek anayasal sınır eşitlik ilkesi de değildir. İdarenin faaliyetlerini anayasal yükümlülüklerini gözeterek yürütmesi gerekir. Toplumun bir kesimine (örn. kadınlara) yönelik şiddeti içeren, kötü alışkanlıkları özendirme riski taşıyan veya tek bir inancı dayatan bir sanat eseri sanat özgürlüğü kapsamında korunabilecek olsa da bunu idarenin sunması aynı şekilde korunmayabilir. Nitekim bireylerin maddi varlıklarının korunması, gençlerin kötü alışkanlıklardan korunması ve din ve vicdan özgürlüğü ile laiklik ilkesinin korunması Anayasal olarak devlete yüklenen ödevlerdendir. Burada yer verilen değerlendirmenin idare tarafından sunulan sanat faaliyetine yönelik olduğu ve sanatçıların sanat özgürlüklerini ihlal etmek amacıyla kullanılmaması gerektiğinin de altı özellikle çizilmelidir.

    Değerlendirilmesi gereken bir başka husus idarenin sanat sunar veya desteklerken sanat sunmak isteyenlerin girişim özgürlüklerini sınırlamaması ve sanatçılar veya sanat kurumları arasında haksız rekabet yaratmamasıdır. Rekabetin -kavram olarak olmasa da- Anayasa ile güvence alındığı gözden kaçırılmamalıdır (Bkz. Anayasa md. 167). Devlet destekleri için dile getirilen piyasa aktörleri arasındaki rekabeti bozma ihtimali, sanat söz konusu olduğunda da geçerlidir. İdarenin sanatı tekeline almaması, mozaik yaklaşımı sürdürmesi ve desteğe ihtiyacı olan sanatları göz önünde bulundurarak sanatın demokratikleşmesine katkı sunması gerekir.12 

    Devletin özellikle sanat teşvikleri bakımından dikkat etmesi gereken bir diğer kritik husus sanatın bağımsızlığıdır. Özendirme ve destekleme faaliyeti -yani kamu kaynağının özel kişilere menfaat olarak aktarılması- söz konusu olduğunda sıkı bir denetim savunulabilir.13 Bu düşüncelerin arkasında teşviklerin idarenin kolluk faaliyeti gibi özgürlükleri sınırlamadığı varsayımı bulunmaktadır. 

    Kamu kaynağı söz konusu olduğunda idarenin denetimi tabii ki de beklenir ve gerekir. Örneğin idare, teşvik verilen bir filmin çekilip çekilmediğini takip etmelidir. Fakat sanat teşviklerinin bir “havuç” değil, adeta bir “sopa” olarak kullanılması otosansüre yol açabilir veya sanat özgürlüğüne müdahale anlamına gelebilir. Bu da idarenin kolluk faaliyeti ile müdahale edemeyeceği bir sanata teşvikler aracılığı ile müdahale etme riskini barındırır. Bir hukuk devletinde idarenin sanat özgürlüğünü ihlal eder nitelikte teşvik kriterleri koyması veya eserlere müdahalede bulunması söz konusu olmamalıdır. 

    Sonuç

    Unutulmamalıdır ki, sanat idare dahil olmadan da var olacaktır; çünkü sanat devletten bağımsız doğmuştur. Ancak sanatın erişilebilir kılınması ve sosyal adaletin sağlanması için idarenin varlığı kritiktir. Bununla birlikte devletin sanatı sunma ve destekleme gerekliliği, sanatın ne olduğunu belirleme yetkisini devlete vermez. Çünkü devletin sanatın patronu ya da hakemi olduğu bir düzen, demokratik hukuk devleti ile bağdaşmaz.

    1.  Bu yazı “Sanata Erişim Hakkı Kapsamında İdarenin Sanat Faaliyetleri” başlıklı doktora tezimden yola çıkarak hazırlanmıştır.
      ↩︎
    2.  Gregory B. Lewis, Arthur C. Brooks, “A Question of Morality: Artists’ Values and Public Funding for the Arts”, Public Administration Review, C. 65, No: 1, 2005, s. 8.
      ↩︎
    3. Tyler Cowen, Good and Plenty, Princeton, Princeton University Press, 2009, s. 94-95. ↩︎
    4. Ayrıca belirtmek gerekir ki bu esaslar her bir faaliyet özelinde farklılaşabilir; fakat bu yazı özel olarak bir ayrıma gitmemekte ve temel esasları genel hatlarıyla ortaya koymayı amaçlamaktadır.  
      ↩︎
    5. Cemil Kaya, İdarenin Takdir Yetkisi ve Yargısal Denetimi, 2. baskı, İstanbul, On İki Levha Yayıncılık, 2014, s. 13; Kemal Gözler, İdare Hukuku Cilt 1, 3. baskı, Bursa, Ekin, 2019, s. 1067.
      ↩︎
    6. Takdir yetkisi alanında bireylerin temel hak ve özgürlüklerini ihlal tehlikesi bulunmasına ilişkin bkz.  Bahtiyar Akyılmaz, Murat Sezginer, Cemil Kaya, Türk İdare Hukuku, 14. baskı, Ankara, Savaş Yayınevi, 2021, s 120. 
      ↩︎
    7.  “Edebiyat Söyleşileri”, y.y., (Çevrimiçi) https://edebiyatsoylesileri.com/post/616282102156099584/halide-edip-adıvar-büyük-edebiyatlar-büyük.
      ↩︎
    8. Takdir yetkisinin kötüye kullanılmasının hukuk devleti ile bağdaşmayacağı unutulmamalıdır.
      ↩︎
    9. Menachem Mautner, Human Flourishing, Liberal Theory, and the Arts, 1. baskı, Routledge, 2018, s. 117. 
      ↩︎
    10. Harry Hillman Chartrand, Claire McCaughey, “The Arm’s Length Principle and The Arts: An International Perspective – Past, Present And Future”, Who’s to Pay for the Arts?: The International Search for Models of Arts Support, ed. Milton C. Jr. Cummings, J. Mark Davidson Schuster, New York, ACA Books, 1989, s. 49. 
      ↩︎
    11. Dragan Klaic, Resetting the Stage, Intellect Books, 2013, s. 57. ↩︎
    12. Sanatın demokratikleşmesi için bkz. Craig Alford Masback, “Independence vs. Accountability: Correcting the Structural Defects in the National Endowment for the Arts”, Yale Law and Policy Review, C. 10, No: 1, 1992, s. 202. ↩︎
    13.  Lûtfi Duran, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, s. 347.
      ↩︎